Este é o segundo artigo da série “Segurança pública, eleições e populismo penal”.
No primeiro artigo, introduzimos a série e a nossa análise da PEC da Segurança Pública, estabelecendo o nosso questionamento inicial: em que medida a PEC da Segurança Pública é capaz de contribuir para a efetiva realização das metas estabelecidas?
Posteriormente, iniciamos a análise da PEC em relação à primeira meta da proposta, (i) “reduzir a impunidade”, concluindo que as medidas introduzidas por essa meta reproduzem estratégias de segurança pública adotadas anteriormente e comprovadamente ineficazes.
Neste artigo, desenvolvemos essa análise com base nas outras duas metas da PEC: (ii) “neutralizar o poder das facções criminosas” e (iii) “recuperar a presença estatal em territórios vulneráveis”.
‘Neutralizar o poder das facções criminosas’
A meta de “neutralizar o poder das facções criminosas” é diretamente abordada pela inclusão do inciso XLVI-A no Art. 5º da Constituição e, de forma mais ampla, pela lógica punitiva que permeia a proposta.
O principal problema dessa lógica é que, historicamente, o recrudescimento penal tem fortalecido as facções criminosas em vez de enfraquecê-las.
O caso do Primeiro Comando da Capital (PCC) é ilustrativo: ao longo das últimas décadas, a organização criminosa apropriou-se de políticas penais de caráter fundamentalmente repressivo e restritivo para desenvolver, expandir e consolidar sua atuação, inicialmente no Brasil e, nos últimos anos, em outros países.
Esse exemplo evidencia como o endurecimento progressivo de sanções — da forma como tem sido efetivado e no modelo identificado na PEC — tende a produzir um ambiente prisional superlotado e degradado, que é justamente onde as facções criminosas encontram condições para se organizar, recrutar e ampliar sua influência.
Outra medida relacionada à segunda meta é a instituição do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) na Constituição, por meio do novo Art. 144-A, que estabelece que os órgãos de segurança pública devem atuar em regime de cooperação federativa, com interoperabilidade de sistemas, compartilhamento de informações e atuação conjunta entre instituições federais, estaduais e municipais.
Essa medida também prevê a atuação em forças-tarefa interinstitucionais e a produção articulada de provas e de informações de interesse para a investigação e a instrução criminal.
As iniciativas que compõem essa medida respondem a um problema histórico da segurança pública brasileira: a fragmentação institucional e a baixa circulação de informações entre as polícias e o sistema de justiça.
Nesse sentido, a constitucionalização do SUSP poderia representar um avanço real. Contudo, essa medida apenas incorpora ao texto constitucional um modelo previsto na legislação ordinária em vigor desde 2018.
Os sete anos de vigência da Lei 13.675/2018 demonstram a insuficiência de previsões normativas para a superação dos principais obstáculos à integração das instituições nacionais de segurança pública, que estão estreitamente associados a disputas institucionais e a impasses de governança federativa. Constitucionalizar o modelo, sem enfrentar esses gargalos, dificilmente produzirá resultados distintos.
Por um lado, a lógica punitiva que permeia a proposta tende a reproduzir condições que, historicamente, favoreceram o fortalecimento de organizações criminosas, possivelmente gerando um efeito adverso em relação ao pretendido. Por outro lado, a constitucionalização do SUSP, que poderia representar um avanço, também não contribui para a efetivação da meta, pois não enfrenta os principais obstáculos ao modelo.
Além disso, a PEC não inclui iniciativas consideradas essenciais para o enfrentamento efetivo das facções criminosas. Isto é, a proposta não contempla medidas que combatam a criação, o desenvolvimento e a atratividade dessas organizações, como a implementação e a ampliação do acesso a serviços públicos e a políticas de prevenção social e de ressocialização, bem como o enfrentamento da vulnerabilidade social. A proposta também não inova em relação a investimentos em investigação, inteligência e integração.
Em conclusão, assim como demonstrado em relação à primeira meta, a lógica e as medidas referentes à segunda meta não inovam e, mais uma vez, reproduzem estratégias comprovadamente ineficazes de segurança pública.
‘Recuperar a presença estatal em territórios vulneráveis’
A terceira meta, “recuperar a presença estatal em territórios vulneráveis”, engloba o maior número de alterações da PEC e as ambivalências mais profundas da proposta.
As mudanças nas competências federativas introduzidas pela proposta nos Arts. 22, 23 e 24 da Constituição buscam ampliar a coordenação entre os entes federativos, por meio de instrumentos de planejamento, gestão compartilhada e participação social.
A alteração ao Art. 23 exige que os entes federativos criem conselhos de segurança pública e elaborem políticas e planos com participação social, buscando fortalecer a transparência, o controle social e a gestão por resultados. Contudo, a proposta não prevê mecanismos capazes de assegurar a efetiva implementação dessas iniciativas.
Além disso, mecanismos semelhantes já estão previstos na Lei 13.675/2018. Entretanto, a maioria dos municípios ainda não implementou estruturas mínimas de governança em segurança pública devido à baixa capacidade institucional e à insuficiência de recursos. Sem enfrentar esses obstáculos, a constitucionalização dessas iniciativas dificilmente produzirá resultados distintos.
Uma manifestação ainda mais concreta das ambivalências da terceira meta reside nas alterações à estrutura das forças de segurança previstas no Art. 144, o que permitiria transformar as guardas municipais em polícias municipais. Essa mudança não pode ser compreendida apenas como um “novo nome”, sem grandes consequências para a atuação e a representação identitária da corporação.
O modelo de guardas municipais inovou não apenas pelo seu caráter civil, mas, principalmente, pela integração com a comunidade, garantindo a prevenção criminal, o bem-estar dos cidadãos e a ocupação democrática do território. Esse é precisamente o perfil institucional necessário para “recuperar a presença estatal” sem reproduzir a lógica repressiva que, historicamente, afasta populações vulnerabilizadas do Estado.
O problema, amplamente discutido na literatura, é o crescente processo de “policialização” das guardas municipais, tanto em relação à autorrepresentação dessas instituições quanto ao maior foco na repressão e na lógica de “combate ao crime”. Ao denominar essas corporações como “polícias”, a PEC tende a intensificar esse processo de policialização, ampliar tensões com as polícias militares e favorecer a absorção de policiais militares aposentados, reproduzindo problemas institucionais já conhecidos.
Uma tendência semelhante ocorre no âmbito da execução penal. O Art. 144-B institui o Sistema de Políticas Penais, incorporando formalmente o sistema prisional às políticas de segurança pública e privilegiando funções de custódia, disciplina e controle em detrimento da reintegração social.
A experiência da PEC 104/2019 evidencia esse risco: a identidade policial atribuída aos antigos agentes prisionais contribuiu para consolidar uma lógica de controle penal, relegando a ressocialização a um papel secundário.
O aspecto mais sensível dessa tendência é a inclusão dos órgãos responsáveis pelas unidades socioeducativas no sistema de segurança pública. Dessa forma, a PEC aproxima essas instituições de um modelo policial-punitivo, afastando-as de seu caráter pedagógico e educativo. Essa mudança é especialmente preocupante por atingir crianças e adolescentes em fase de formação.
Em um contexto já marcado por denúncias de violência institucional, essa mudança tende a ampliar vulnerabilidades, dificultar a reinserção social e favorecer trajetórias criminais, invertendo a lógica que a meta pretende promover.
Em suma, as medidas relativas à terceira meta combinam iniciativas potencialmente positivas de coordenação federativa, participação social e planejamento compartilhado com mudanças institucionais que podem reforçar uma lógica policial-punitiva.
Embora ampliem mecanismos de governança, sua efetividade permanece incerta diante das limitações institucionais já evidenciadas pelo SUSP. Ao mesmo tempo, a policialização das guardas municipais, do sistema prisional e das unidades socioeducativas tende a privilegiar estratégias de controle em detrimento de abordagens preventivas, comunitárias e ressocializadoras, ampliando vulnerabilidades sociais.
Assim, de modo semelhante às iniciativas das outras metas, as medidas relativas à terceira meta podem contribuir para uma lógica inversa à que a proposta visa promover.
No terceiro artigo da série, apresentaremos nossas conclusões sobre a análise da PEC da Segurança Pública e responderemos ao nosso questionamento inicial. A partir desses, formularemos um questionamento mais amplo sobre como a segurança pública vem sendo tratada no contexto das eleições de 2026.