Durante a fase de testes da reforma tributária, tornou-se evidente um problema jurídico e estrutural: como documentar operações que passam a ser fatos geradores de IBS e CBS, mas que não eram fatos geradores típicos de ICMS ou ISS? O tema ganha urgência com a virada operacional de agosto de 2026, quando o correto preenchimento dos campos dos novos tributos nos documentos fiscais passa a integrar a rotina de conformidade das empresas potencialmente sujeita a penalidades, ainda que a cobrança efetiva siga regras próprias de transição.
A questão decorre da materialidade ampla da LC 214/2025, que sujeita ao IBS e à CBS operações onerosas com bens e serviços, incluindo locação, cessão, licenciamento, concessão, arrendamento, direitos e outros fornecimentos que não se confundem com as materialidades clássicas do ICMS ou do ISS.
Ao mesmo tempo, a LC 214/2025 colocou o documento fiscal eletrônico no centro do novo modelo. O art. 60 exige sua emissão pelo sujeito passivo, enquanto o art. 62 impõe aos entes federativos a adaptação dos sistemas autorizadores para recepcionar dados de IBS e CBS. Os regulamentos seguiram essa arquitetura ao recepcionar documentos já existentes, como NF-e, NFC-e, NFS-e, CT-e, BP-e, NF3e e NFCom, e ao condicionar sua utilização a credenciamento, leiautes, campos obrigatórios e autorização de uso pelo sistema competente.
Essa opção é compreensível pois seria inviável criar, de imediato, um sistema inteiramente novo de documentação fiscal para todas as operações econômicas do país. O uso de documentos existentes acelera a implementação, aproveita infraestrutura consolidada e viabiliza a apuração assistida.
Mas essa solução não pode importar automaticamente obrigações cadastrais, materiais e acessórias do ICMS e do ISS. Recepcionar NF-e ou NFS-e para fins de IBS e CBS não deveria obrigar quem não é contribuinte típico desses tributos a se inscrever em estados ou municípios apenas para obter autorização de uso de documentos desenhados para outro sistema.
O documento fiscal é um instrumento, não pode ser elemento de qualificação jurídica da operação. A emissão de NFS-e para documentar locação sujeita a IBS e CBS não deve converter essa atividade em serviço tributável pelo ISS. Da mesma forma, documentar a entrega de bem material sujeita aos novos tributos não transforma prestadores, locadores ou entidades civis em contribuintes típicos do ICMS.
A decisão da 2ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo no processo 1009066-17.2026.8.26.0053 ilustra o risco. No caso, empresa dedicada à locação de aparelhos de comunicação tentou emitir NFS-e para cumprir obrigações de IBS e CBS. Diante de falhas no ambiente nacional, recorreu ao sistema municipal, que condicionava a emissão à apuração de ISS sobre locação de bens móveis — materialidade já afastada pelo STF na Súmula Vinculante 31. A sentença reconheceu a ilegalidade da cobrança e determinou que o município de São Paulo se abstivesse de exigir ISS, ainda que a operação fosse registrada no sistema municipal por força da reforma.
A importância do caso vai além da locação. A mesma tensão pode se repetir em operações com bens imateriais, cessões de uso, direitos, arranjos associativos, fornecimentos não onerosos tributados e distribuição promocional de brindes. Uma entidade que precise documentar a entrega de brindes a consumidores finais, por exemplo, não deveria ser obrigada a obter inscrição estadual e se submeter às obrigações típicas do ICMS apenas porque a nota tradicional para circulação de mercadorias é a NF-e ou a NFC-e.
O CTN ajuda a organizar a discussão ao prever que a obrigação acessória é dever instrumental previsto na legislação no interesse da arrecadação ou fiscalização. Notas técnicas são essenciais para operacionalizar campos, códigos e validações, mas não devem criar, por via indireta, sujeição cadastral estadual ou municipal incompatível com a natureza da operação.
A própria Nota Técnica 007 da NFS-e já aponta uma solução para novos fatos geradores formalizados por esse documento, ao prever códigos específicos, autorização exclusiva pela plataforma nacional e acesso inicial de todo CPF e CNPJ aos emissores públicos nacionais, independentemente da opção do município pelo emissor nacional.
Esse racional, porém, precisa ser aprofundado e generalizado. Se o problema existe para a NFS-e, também pode existir para documentos historicamente ligados ao ICMS. A regulamentação deve prever caminhos de emissão para novos fatos geradores de IBS e CBS que dispensem a inscrição estadual ou municipal quando ela só seria necessária por uma herança tecnológica do documento fiscal escolhido.
A solução pode assumir diferentes formatos, desde a criação de módulo nacional para operações sujeitas apenas a IBS e CBS até autorização vinculada ao cadastro único dos novos tributos ou uso de documentos existentes com campos neutralizados para ICMS e ISS, concessão de regimes especiais, previsão efetiva de documentos consolidados por período ou campanha e até mesmo regras de rejeição de qualquer apuração automática de tributos antigos quando ausente sua materialidade.
O essencial é permitir que o contribuinte cumpra a obrigação acessória de IBS e CBS sem ser empurrado para cadastros, declarações, livros, guias, códigos ou enquadramentos que não correspondem à sua atividade. Do contrário, a promessa de simplificação pode gerar insegurança jurídica, bloqueio operacional de faturamento, cobrança indevida de ISS ou ICMS e nova judicialização.
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O desafio é ainda mais sensível em 2026, considerando que a LC 214/2025 prevê alíquotas-teste de 0,9% para a CBS e 0,1% para o IBS, mas dispensa o recolhimento para quem cumprir as obrigações acessórias. Se a obrigação depende de documento, credenciamento ou sistema ainda indisponível para determinado novo fato gerador, não parece razoável exigir recolhimento ou penalizar o contribuinte pela impossibilidade prática de emissão.
A reforma pretende substituir cinco tributos por um sistema mais neutro, transparente e menos litigioso. Para isso, o documento fiscal eletrônico deve ser ponte, não armadilha. A nota fiscal da reforma precisa documentar a operação sujeita ao IBS e à CBS sem, por deficiência regulatória ou tecnológica, ressuscitar obrigações de ISS e ICMS que a própria reforma pretende superar.