A Receita Federal projeta para 2026 o menor nível de risco fiscal associado a ações tributárias em pelo menos oito anos, segundo dados consolidados na proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A estimativa total de risco tributário caiu para R$ 875,3 bilhões em 2024, ano com dados mais recentes, entre os passivos classificados como riscos possíveis e prováveis de perda para a União.
Em 2016, o risco total de processos no Superior Tribunal de Justiça (STJ) e no Supremo Tribunal Federal (STF) somava R$ 980,8 bilhões. O indicador cresceu de forma contínua até atingir o pico em 2019, quando alcançou R$ 1,84 trilhão, impulsionado sobretudo por grandes disputas envolvendo PIS, Cofins e ICMS. Desde então, a trajetória passou a ser de queda, com aceleração a partir de 2022.
Ao JOTA, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) atribuiu a redução dos riscos fiscais ao “trabalho contínuo e qualificado” desenvolvido no contencioso judicial em conjunto com a Procuradoria-Geral da União e a Procuradoria-Geral Federal. “A excelência técnica, o aprimoramento constante das estratégias processuais e a dedicação profissional dos Procuradores e Advogados públicos têm sido fundamentais para a defesa dos interesses da União”, afirmou o órgão.
Riscos possíveis
O principal fator para a redução observada nos últimos anos foi o encolhimento do risco classificado como “possível”, que recuou de R$ 729,9 bilhões em 2023 para R$ 649,2 bilhões em 2024. O grupo reúne ações judiciais de tema tributário com menos chance de perda, mas que ainda exigem monitoramento.
Entre os maiores passivos ainda classificados como risco possível estão a discussão sobre a necessidade de lei complementar para a cobrança de PIS/Cofins-Importação (Tema 79 de repercussão geral no STF), estimada em R$ 325 bilhões, e a dedução de despesas com educação no IRPF (ADI 4927), com impacto de R$ 115 bilhões. Também permanecem na lista temas como a inclusão do ISS na base do PIS e da Cofins (Tema 118) — pautado para 25 de fevereiro no STF — e a tributação de lucros de controladas no exterior (RE 870214).
Para Rômulo Coutinho, doutor em direito tributário pela Universidade de São Paulo (USP) e sócio do Lavez Coutinho, parte da redução do risco possível decorre de reclassificações que, em alguns casos, fazem sentido à luz da jurisprudência recente. Segundo ele, teses que tiveram julgamento de mérito desfavorável aos contribuintes, ainda que pendentes de modulação, passaram corretamente para o campo do risco remoto, reduzindo o estoque global de risco fiscal. Um exemplo é a limitação da base de cálculo das contribuições destinadas ao Sistema S, cujo risco foi reduzido após decisões favoráveis no STJ.
Riscos prováveis
Já o risco provável — que representa processos com maior chance de perda para a União — caiu de R$ 271,9 bilhões em 2023 para R$ 226,1 bilhões em 2024. A redução decorre, principalmente, da diminuição do impacto financeiro estimado da exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da Cofins, que passou de R$ 124,4 bilhões para R$ 78,2 bilhões, além da retirada definitiva de temas considerados superados, como o Funrural pessoa jurídica e a imunidade do Sistema S no STJ.
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Coutinho levanta a dúvida sobre a manutenção do caso dos créditos presumidos de ICMS na base do PIS/Cofins na aba de “riscos possíveis”, em vez de prováveis, diante de jurisprudência que indica alta probabilidade de êxito dos contribuintes. “O próprio Supremo já reconheceu a repercussão geral e, quando eles iniciaram o julgamento virtual desse tema, o contribuinte estava ganhando. Só que teve pedido de destaque, e o julgamento vai se reiniciar no plenário presencial. Mas os votos que foram prolatados no ambiente virtual foram favoráveis ao contribuinte.
Apesar da queda, alguns passivos seguem pressionando o cenário fiscal. O Refis com exclusão do Sistema de Gestão de Créditos Tributários (SGCT) permanece como o maior risco provável individual, estimado em R$ 80,1 bilhões. O Crédito-Prêmio de IPI também continua aparecendo de forma recorrente, fragmentado em diferentes ações, que ao todo somam R$ 23,8 bilhões.
Por outro lado, a lista de riscos prováveis passou a incorporar novas discussões, como a inclusão do diferencial de alíquotas (Difal) do ICMS na base do PIS e da Cofins, estimada em R$ 7,8 bilhões, além de controvérsias previdenciárias e disputas federativas envolvendo a titularidade do IRRF recolhido por municípios.
Reflexos das estimativas
Questionada sobre as razões de reclassificação de casos citados na LDO, a PGFN explicou que “a classificação dos riscos fiscais judiciais segue critérios objetivos e uniformes estabelecidos pela Portaria Normativa AGU 68, de 18 de novembro de 2022”, e que mudanças refletem a evolução processual, como decisões favoráveis à União ou trânsito em julgado.
Tributaristas, no entanto, veem fragilidades na forma como esses números são apresentados. Flávio Molinari, do Collavini Borges Molinari Advogados, critica a falta de transparência na metodologia de cálculo. “É um problema grande porque a metodologia não é clara, os riscos não são adequados à realidade jurídica dessas ações e a maleabilidade desses riscos, além de não haver responsabilização de quem preenche a LDO”, disse.
Um dos exemplos colocados por Molinari é a inclusão do ISS na base de cálculo do PIS e da Cofins (Tema 118 do STF), classificada como risco possível, que teve impacto estimado em R$ 38,4 bilhões reduzido R$ 35,4 bilhões para no ano passado, após tributaristas alegarem um valor superfaturado.
Os especialistas afirmam que a discussão sobre risco fiscal é legítima por envolver responsabilidade orçamentária, mas exige maior clareza, já que a Fazenda costuma levar aos tribunais argumentos econômicos expressivos sobre impacto orçamentário, sem detalhar as premissas ou a origem dos valores. “Esses números acabam influenciando decisões relevantes, como a modulação, mas não são transparentes o suficiente para permitir um contraditório efetivo”, afirma Coutinho.