A disciplina constitucional do teto remuneratório dos servidores públicos constitui tema recorrente no Direito Administrativo brasileiro, especialmente diante da necessidade de compatibilizar os limites impostos à percepção de remunerações e subsídios superiores aos parâmetros estabelecidos pela Constituição Federal e as peculiaridades das parcelas percebidas em razão do exercício de funções de confiança e cargos em comissão[1].
O regime constitucional do teto remuneratório
O art. 37, XI, da CF, estabelece o denominado “teto remuneratório constitucional”, o qual fixa regra geral segundo a qual há um limite máximo para as remunerações e os subsídios no âmbito da Administração Pública, parametrizada pelos subsídios mensais auferidos pelos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF)[2].
A aplicação do dispositivo desdobra-se em diversas discussões jurídicas, tanto no plano infraconstitucional quanto constitucional. O objetivo precípuo do teto remuneratório detém finalidade dupla: de um lado, em caráter principiológico, tutelar ideais administrativos e constitucionais; de outro, com viés mais amplo e ético, balizar os vencimentos devidos aos servidores públicos e evitar distorções incompatíveis com o interesse público.
Em termos históricos, observa-se extenso debate na tentativa de fixar regra clara do teto para as retribuições na Administração Pública, a qual perpassa entendimentos jurisprudenciais, vertentes doutrinárias e debates institucionais.
Especificamente, a interpretação acerca da incidência do teto remuneratório sobre parcelas vinculadas ao exercício de funções de direção e cargos em comissão ganhou novos contornos no contexto do recente julgamento conduzido pelo Tribunal de Contas da União (TCU).
O julgamento do TCU
Em sessão plenária ordinária realizada no dia 15 de julho, o Plenário do TCU, por maioria de 8 a 1, decidiu acolher Representação relacionada à incidência do teto remuneratório constitucional sobre parcelas percebidas por servidores da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do próprio TCU em razão do exercício de funções de direção e chefia.
Segundo deliberado em maioria, prevaleceu o entendimento favorável ao afastamento da incidência do teto constitucional remuneratório sobre as retribuições decorrentes do exercício de funções de direção e chefia, nas hipóteses apreciadas pelo Tribunal.
A discussão teve origem em Representação[3] formulada pelo sindicato representativo dos servidores das referidas instituições, o qual sustentou que a sistemática atualmente adotada desestimularia a ocupação de cargos de direção e chefia, uma vez que as respectivas gratificações seriam absorvidas pelo teto remuneratório, sem refletir acréscimo financeiro ao servidor.
Em seu voto, o ministro-relator Walton Alencar Rodrigues manifestou-se pelo não conhecimento da Representação, sob o fundamento de ausência de legitimidade ativa da entidade sindical para provocar a atuação do TCU, entendimento que restou vencido. Ainda, em razão da falta de legitimidade da entidade sindical, absteve-se de examinar o mérito, sem embargo da relevância da matéria.
Ao apresentar suas considerações acerca das questões suscitadas na Representação, indicou que “[…] o cerne da questão reside na defasagem do teto constitucional ao longo do tempo e na consequente compressão remuneratória verificada nas faixas superiores das carreiras públicas […]. Dessa forma, a eventual revisão do modelo vigente — seja por meio da atualização do teto constitucional, seja pela redefinição das parcelas a ele submetidas — insere-se naturalmente no âmbito de atuação do Poder Legislativo, notadamente do Congresso Nacional, ainda que se compreenda que o tempo do legislador pode não ser o ideal para fins de minimizar os riscos administrativos e de gestão no âmbito da administração de funções comissionadas”.
Ressaltou também a Resolução Conjunta 14, de 07 de abril de 2026, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)[4], a qual regulamentou o pagamento de rubricas aos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público, com o intuito de dar efetividade à Tese do Supremo Tribunal Federal (STF) editada na decisão conjunta do RCL 88.319-ED-MC-REF, enquanto não sobrevier lei ordinária de caráter nacional.
O ponto central de seu argumento residiu no não preenchimento dos requisitos de admissibilidade da Representação, à luz do art. 237 do Regimento Interno do TCU, o qual prevê rol taxativo de legitimados e não contempla entidades sindicais[5].
A maioria do Plenário, contudo, decidiu conhecer da matéria e deliberar sobre seu mérito.
Em voto que inaugurou a divergência, o ministro presidente Vital do Rêgo Filho argumentou que a Representação não versa sobre uma discussão abstrata, mas sim sobre questão concreta que deve ser analisada à luz da sistemática do texto constitucional, o que conduz à consideração em separado de ambos os cargos. Em síntese, votou pela procedência da Representação e, no mérito, pelo necessário exame técnico acerca da conformidade do modelo vigente, com eventual expedição de orientação aos órgãos.
Como argumentos principais, defendeu que a Representação atende aos requisitos de admissibilidade, porquanto “[…] qualquer sindicato é parte legítima para apontar irregularidades ou ilegalidades perante” o TCU, e a existência de “interesse público no trato da matéria”.
No mérito, e diante do atual contexto e das inovações jurisprudenciais tanto do STF quanto do CNJ/CNMP, defendeu que as orientações pretéritas do TCU não detêm “[…] alinhamento com o novo entendimento firmado pelo STF e com as regras estabelecidas pelo CNJ e pelo CNMP, que admitem o pagamento de gratificação por exercício cumulativo de jurisdição, atribuição ou ofício, sem aplicação do redutor sobre o teto remuneratório”. Assinalou que “[…] apesar de a nova resolução do CNJ e do CNMP disciplinar o assunto apenas em relação a seus membros, e não aos servidores do Poder Judiciário e do Ministério Público, resta claro que a designação/nomeação de servidores de todos os Poderes da República e dos órgãos autônomos para o exercício de função de confiança ou cargo de direção, chefia e assessoramento superior “não configura mero desdobramento natural do cargo efetivo ocupado”, mas sim, mediante ato próprio de designação/nomeação, “o exercício de um conjunto autônomo de atribuições, dotado de identidade funcional própria”, que deve ensejar a correspondente retribuição, na forma defendida pelo representante”.
Em complemento, referenciou que “De fato, o STF deliberou que a criação e alteração de verbas de caráter remuneratório, indenizatório ou auxílios somente poderão ser realizadas por lei federal (art. 37, § 11, da Constituição) ou por decisão da Suprema Corte (art. 102, inciso I, alínea “n”, da Constituição) e que as teses recentemente aprovadas não se aplicam a outras carreiras do serviço público, além daquelas tratadas na decisão, vedando sua aplicação extensiva ou por analogia”.
Por fim, asseverou que “Não é isso que defendo nesta oportunidade, e sim, de acordo com a unidade do texto constitucional e a racionalidade das decisões da Suprema Corte, aplicar, de forma direta, no que diz respeito à função comissionada, o mesmo regramento fixado pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público aos membros e servidores dos demais Poderes da União (no que não contrariar a decisão, com repercussão geral, do STF)”.
O voto divergente foi acompanhado pelos demais ministros: Antonio Anastasia, Bruno Dantas, Odair Cunha, Jhonatan de Jesus, Augusto Nardes, Jorge Oliveira e Marcos Bemquerer Costa.
Ao final, o mérito da Representação foi considerado parcialmente procedente, no sentido de que a interpretação sistemática do texto constitucional, à luz dos incisos XI e V do art. 37, conduz à consideração em separado das remunerações referentes ao cargo efetivo e àquele atrelado ao exercício de função de confiança ou cargo em comissão, constituindo-se instrumento de eficiência e cuja aplicação prática deve observar a prioridade e a disponibilidade orçamentária e financeira, podendo ocorrer gradualmente, respeitando os limites fixados pela Lei de Responsabilidade Fiscal[6].
Conclusão
Em conclusão, o recente julgamento do TCU recoloca em discussão a interpretação do teto remuneratório constitucional quando aplicada às retribuições decorrentes do exercício de funções de confiança, inaugurando novo capítulo de um debate que transcende a questão estritamente remuneratória e alcança temas como eficiência administrativa, interpretação sistemática da Constituição Federal e uniformidade da atuação institucional.
Sob a perspectiva prática, o entendimento do Tribunal poderá produzir reflexos que ultrapassam os limites do caso concreto e reverberar de forma sistêmica pelo ordenamento jurídico, especialmente na orientação a outros órgãos e entidades da Administração Pública quanto à aplicação de interpretação que ultrapasse o teto remuneratório constitucional e à criação de novos arranjos que conotem a óptica de um “teto duplo”. A extensão dos efeitos, contudo, dependerá da forma como a matéria deliberada será recepcionada na atuação administrativa e em futuras manifestações dos órgãos de controle e instâncias jurisdicionais.
Nesse contexto, ganha relevo a necessidade de preservar a segurança jurídica e compatibilizar a interpretação dos dispositivos constitucionais, sobretudo diante da expectativa de uniformidade e previsibilidade no regime remuneratório dos servidores públicos. Além disso, a projeção em cadeia intrínseca às matérias orçamentárias e os impactos aos cofres públicos justificam ainda mais a relevância da discussão e a atenção pública conferida às futuras diretrizes públicas relacionadas ao tema.
Embora o TCU tenha fundamentado sua decisão em interpretação sistemática do art. 37, incisos V e XI, da CF, e em recentes movimentos institucionais relacionados ao tema, o alcance da orientação deverá necessariamente ser analisado e compatibilizado à jurisprudência consolidada do STF[7], órgão ao qual compete a guarda e a uniformização interpretativa da Constituição Federal.
Assim, é necessário reconhecer que a efetiva consolidação do entendimento alcançado dependerá do diálogo institucional e da conjugação de multifatores e interesses, balizados pelo texto constitucional e sob o olhar atento do interesse público. Com rigor, é imprescindível que a criação de novas soluções interpretativas se atenha à reserva legal e pondere os precedentes já consolidados, para não incorrer em subversões ou assimetrias institucionais.
Mais do que definir a resolução para um caso ou ente específico, a decisão evidencia a permanente necessidade de conciliar a eficiência administrativa, a segurança jurídica e a observância do regime constitucional e de princípios republicanos, em discussão permanente no centro do Direito Administrativo brasileiro.
[1] “Desde a entrada em vigor da Constituição de 1988 existe a preocupação de estabelecer um teto para a remuneração dos servidores públicos. A primeira norma nesse sentido veio no artigo 37, XI, da Constituição. Esse dispositivo, na redação original, estabelecia tetos diferenciados para os três níveis de governo e para os três Poderes, salvo no âmbito municipal, em que o teto era representado pela remuneração do Prefeito. Além disso, a Constituição permitia que cada ente federativo estabelecesse subteto, desde que respeitado o limite máximo estabelecido pela Constituição. Essa regra nunca foi inteiramente aplicada, seja porque a jurisprudência se firmou no sentido de que se excluíam do teto as vantagens pessoais e as inerentes ao cargo, seja porque leis ordinárias criavam determinadas vantagens pecuniárias, expressamente excluindo‑as do teto. A Emenda Constitucional nº 19/98, com o intuito de corrigir os vícios da redação original, alterou o artigo 37, XI, fixando nova norma sobre o teto, que passaria a ser representado pelo subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, igual para todos os servidores, federais, estaduais e municipais. Ficou excluída a possibilidade de fixação de subteto. No entanto, a norma nunca foi cumprida, em decorrência de decisão administrativa do próprio Supremo Tribunal Federal que, entendendo não ser autoaplicável o dispositivo, surpreendentemente mandou aplicar o teto anterior, que já havia desaparecido, porque a norma constitucional que o estabelecera já não existia. A dificuldade para aplicação do teto decorria do artigo 48, XV, da Constituição, com a redação dada pela Emenda 19/98, que exigia lei de iniciativa conjunta do Presidente da República, do Presidente do Senado, do Presidente da Câmara dos Deputados e do Presidente do Supremo Tribunal Federal para a fixação dos subsídios de Ministro do Supremo Tribunal Federal. Com a Emenda Constitucional nº 41/03, tenta‑se novamente impor um teto, devolvendo‑se ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, a competência para fixar os subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 48, XV), e alterando‑se, mais uma vez, o artigo 37, XI, que passou a vigorar” com a atual redação. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 33. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020, Pgs. 127,128).
[2] CF. Art. 37, XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos.
[3] Representação n. 006.971/2026-1. Tema: Representação acerca da incidência do teto constitucional remuneratório sobre retribuições decorrentes do exercício de funções de confiança e cargos de direção, chefia e assessoramento, no âmbito da Câmara dos Deputados, no Senado Federal e no Tribunal de Contas da União. Representante: Sindicato dos Servidores do Poder Legislativo Federal e do TCU (Sindilegis). Representação legal: Alison Aparecido Martins de Souza, representando o Sindicato dos Servidores do Poder Legislativo Federal e do TCU.
[4] Disponível em: https://www.cnmp.mp.br/portal/atos-e-normas/norma/12736/.
[5] Art. 237. Têm legitimidade para representar ao Tribunal de Contas da União: I – o Ministério Público da União, nos termos do art. 6º, inciso XVIII, alínea c, da Lei Complementar nº 75/93; II – os órgãos de controle interno, em cumprimento ao §1º do art. 74 da Constituição Federal; III – os senadores da República, deputados federais, estaduais e distritais, juízes, servidores públicos e outras autoridades que comuniquem a ocorrência de irregularidades de que tenham conhecimento em virtude do cargo que ocupem; IV – os tribunais de contas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, as câmaras municipais e os ministérios públicos estaduais; V – as equipes de inspeção ou de auditoria, nos termos do art. 246; VI – as unidades técnicas do Tribunal; e VII – outros órgãos, entidades ou pessoas que detenham essa prerrogativa por força de lei específica. Parágrafo único. Aplicam-se às representações os dispositivos constantes do §1º e da segunda parte do §2º do art. 234, do caput e do parágrafo único do art. 235 e dos arts. 250 a 252. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Regimento interno do Tribunal de Contas da União. Brasília: TCU, Secretaria Geral da Presidência, 2025.)
[6] No acórdão, restaram consignadas as seguintes razões decisórias: (i) Conhecer da presente representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes do art. 237, inciso VII e parágrafo único, do RITCU, e do art. 103, §1º, da Resolução-TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente; (ii) Esclarecer ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao Tribunal de Contas da União que a interpretação sistemática do texto constitucional à luz dos incisos XI e V do art. 37 conduz à consideração em separado da remuneração relativa ao cargo efetivo e daquela decorrente do exercício da função de confiança ou cargo em comissão, constituindo-se instrumento de eficiência da gestão de pessoas, cuja aplicação prática deve observar a prioridade e a disponibilidade orçamentária e financeira, podendo ocorrer paulatinamente, respeitando os limites de despesa com pessoal fixado pela Lei de Responsabilidade Fiscal; (iii) encaminhar cópia da presente deliberação ao representante; e (iv) arquivar os autos.
[7] (STF – ADI: 7440 PA, Relator: Min. CRISTIANO ZANIN, Data de Julgamento: 30/10/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 13-11-2023 PUBLIC 14-11-2023). (STF – Rcl: 60459 SP, Relator: Min. FLÁVIO DINO, Data de Julgamento: 27/11/2024, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 28-11-2024 PUBLIC 29-11-2024)