A maior reforma tributária da história recente do Brasil trouxe, com ela, uma pergunta que ainda não foi respondida de forma satisfatória: quem, de fato, decide pelo município na nova arquitetura do sistema fiscal?
A promulgação da Emenda Constitucional 132/2023 redesenhou o federalismo fiscal brasileiro de forma radical. Impostos centenários como o ICMS e o ISS foram extintos e substituídos pelo IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), que será gerido, de forma compartilhada entre estados e municípios, pelo Comitê Gestor do IBS (CG-IBS).
No topo dessa estrutura, o Conselho Superior (CS-CG-IBS) concentra as decisões deliberativas mais relevantes para a implementação do novo tributo. É aqui que o problema começa.
Uma paridade apenas nominal
A Lei Complementar 227/2026, que regulamentou o CG-IBS, desenhou uma composição aparentemente equilibrada para o Conselho Superior: 27 representantes dos estados e do Distrito Federal e 27 representantes dos municípios — estes divididos em dois blocos. O primeiro, com 14 cadeiras, é indicado pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), que representa a maioria nominal dos municípios brasileiros, em geral de menor porte e menor densidade populacional. O segundo, com 13 cadeiras, é indicado pela Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP), que representa os municípios mais populosos e de maior arrecadação tributária do país.
À primeira vista, a composição mista parece reconhecer que municípios grandes e pequenos têm interesses distintos e merecem voz própria dentro do sistema. O problema, como frequentemente ocorre no direito tributário brasileiro, está nos detalhes — mais especificamente, nas regras de votação.
O desequilíbrio nas urnas do conselho
Para os representantes estaduais, o art. 10, I, da LCP 227/2026 exige uma dupla maioria para aprovação das deliberações: 14 votos e mais de 50% da população representada. Trata-se de uma trava robusta, que impede que estados menos populosos imponham decisões sobre os mais populosos. Para os representantes municipais, no entanto, o art. 10, II, exige apenas maioria absoluta de 14 votos — sem qualquer trava populacional. E 14 votos correspondem exatamente ao número de cadeiras do bloco da CNM.
A conclusão aritmética é inevitável: o bloco da FNP — que representa as metrópoles, as capitais e os municípios responsáveis pela maior parte da arrecadação do IBS — pode ser sistematicamente derrotado sem que nenhum de seus 13 representantes seja sequer consultado. Cria-se, assim, uma maioria estrutural permanente, capaz de tomar decisões que afetam diretamente as bases tributárias dos maiores centros urbanos do país sem a participação deles.
Vale registrar que essa distorção não se origina apenas da LCP 227/2026. Ela tem raízes no próprio texto constitucional: o art. 156-B, § 4º, II, da EC 132/2023 já estabelecia, ao disciplinar as deliberações do CG-IBS pertinentes aos municípios e ao Distrito Federal, a exigência de maioria absoluta sem prever a trava populacional que protege os estados — lacuna que a lei complementar, ao regulamentar o dispositivo, não corrigiu, mas antes consolidou.
Perspectiva da Teoria da Escolha Pública
A lente da Teoria da Escolha Pública, desenvolvida pelo economista James M. Buchanan Jr. — laureado com o Nobel de Economia em 1986 — e por Gordon Tullock, oferece uma moldura teórica precisa para compreender as distorções estruturais desse modelo de governança.
Buchanan demonstrou que agentes públicos, como qualquer outro agente racional, tomam decisões orientadas por seus próprios incentivos — e que regras decisórias importam imensamente para o tipo de comportamento que produzem. Com maioria absoluta simples, o bloco da CNM não tem incentivo estrutural para negociar com o bloco da FNP: vencer sem negociar é matematicamente possível e politicamente mais fácil.
O resultado é a eliminação do chamado logrolling — as trocas de concessões mútuas que, em arranjos bem desenhados, aproximam as decisões coletivas da eficiência paretiana e reduzem os custos externos impostos às minorias.
Sem essa dinâmica de barganha construtiva (higgling and bargaining), o modelo atual estimula imposições unilaterais e decisões fiscais descoladas da responsabilidade arrecadatória — especialmente grave quando se considera que são justamente os municípios do bloco da FNP os maiores contribuintes líquidos do sistema. Adicionalmente, eventual fragmentação interna do bloco da CNM pode comprometer a transitividade das deliberações, gerando instabilidade e insegurança jurídica em um sistema que demanda, acima de tudo, previsibilidade.
Um conflito constitucional
A crítica não é apenas econômica. No plano jurídico, o modelo vigente colide com princípios estruturantes do ordenamento constitucional. O Princípio Republicano e a isonomia entre os entes federativos — defendidos com precisão por Geraldo Ataliba — são feridos quando uma minoria populacional detém poder decisório sobre a maioria sem qualquer exigência de participação desta.
A autonomia municipal, protegida como cláusula pétrea pelo art. 60, § 4º, I, da Constituição Federal, é esvaziada em sua dimensão fiscal quando municípios de menor porte capturam a gestão da principal receita dos grandes centros, restringindo o direito desses entes de participar efetivamente das decisões que definem sua sustentabilidade financeira — como bem alerta Roque Antônio Carrazza ao tratar da indisponibilidade da competência tributária municipal.
A contradição interna do sistema é, como diria Alfredo Augusto Becker, digna de nota: a LCP 227/2026 reconhece a relevância dos grandes municípios ao reservar-lhes 13 cadeiras no Conselho Superior, mas, na prática, as regras de votação transformam esses assentos em letra morta. A composição mista existe; o poder de influir nas decisões, não.
Proposta de alteração legislativa
A correção do desequilíbrio é tecnicamente simples e juridicamente viável. Recomenda-se a alteração do art. 10, II, da LCP 227/2026 — e, em nível constitucional, do art. 156-B, § 4º, II, da EC 132/2023 — para introduzir, também para o segmento municipal, a exigência de dupla maioria nas deliberações do Conselho Superior: maioria absoluta de votos combinada com representação de mais de 50% da população municipal nacional. O modelo já existe e funciona para os estados — não há razão lógica, jurídica ou democrática para que os municípios sejam tratados de forma assimétrica.
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Essa mudança reduziria os custos externos impostos ao bloco representativo da maioria da população urbana do país, restauraria os incentivos para negociações construtivas entre os dois blocos e garantiria que as deliberações do CG-IBS contassem com respaldo efetivo de todos os entes que sustentam financeiramente o sistema. Sem esse ajuste, corre-se o risco de que a mais ambiciosa reforma tributária da história recente do Brasil produza, paradoxalmente, uma governança fiscal menos representativa e menos legítima do que o modelo que veio substituir.