A ADPF 1183 colocou no centro do debate constitucional a validade da SecexConsenso, estrutura criada no TCU para viabilizar soluções consensuais em matérias submetidas à sua atuação. A ação, proposta pelo partido Novo, questiona a Instrução Normativa TCU 91/2022 e sustenta que o tribunal teria ultrapassado suas competências ao organizar, por ato infralegal, espaço institucional voltado à construção de acordos com a Administração Pública.
O julgamento, suspenso após pedido de vista do ministro Cristiano Zanin, já revelou duas compreensões distintas. O relator, ministro Edson Fachin, votou pela procedência parcial da ação, adotando leitura restritiva da atuação consensual do TCU e admitindo-a apenas em hipóteses legalmente previstas e vinculadas à atuação da Corte, como a tomada de contas especial, preservados os acordos já homologados.
O ministro Flávio Dino divergiu em parte, reconhecendo a validade geral da Secex-Consenso, mas propondo ajuste quanto à admissibilidade dos pedidos, de modo a evitar concentração decisória na presidência.
A divergência confirma o verdadeiro ponto da controvérsia. A compatibilidade entre consenso e função administrativa contemporânea é premissa já incorporada à doutrina, ao ordenamento jurídico e à prática institucional brasileira. Resta saber se o Supremo será coerente com sua própria jurisprudência, que há muito reconhece ser administrativa, e não jurisdicional em sentido próprio, a função exercida pelo Tribunal de Contas no controle externo[1].
Se assim é, não parece consistente negar ao TCU, em abstrato, o uso de instrumentos administrativos contemporâneos. A legalidade administrativa não pode mais ser compreendida a partir de lógica exclusivamente vertical, unilateral e formalista: a Administração opera em ambientes complexos, marcados por contratos de longa duração, incertezas técnicas e impasses financeiros.
A Secex-Consenso deve ser compreendida nessa moldura. Trata-se de espaço institucional que recebe pedidos, organiza informações, reduz assimetrias e qualifica alternativas, favorecendo a construção de solução consensual posteriormente submetida à apreciação do colegiado. Não se confunde com mediação em sentido estrito, nem deve ocupar o lugar da Administração, definindo políticas públicas, substituindo escolhas administrativas originárias ou capturando outras instâncias relevantes de composição.
A LINDB não pode ser ignorada no debate. O art. 26 veicula cláusula geral de compromisso no direito público, admitindo soluções voltadas à eliminação de irregularidades, à superação de incertezas jurídicas e à resolução de situações contenciosas.
O elemento histórico é relevante: a reforma promovida pela Lei 13.655/2018 revelou preocupação explícita com a atuação dos órgãos de controle, em especial dos Tribunais de Contas. Mais do que isso, a LINDB foi concebida para oferecer balizas a decisões administrativas, controladoras e judiciais, em um direito público menos formalista e mais sensível às consequências práticas. O art. 26, portanto, também se projeta como parâmetro para a atuação das Cortes de Contas.
A normatização da Secex-Consenso pelo próprio TCU tampouco deve ser tratada como vício. A fixação de parâmetros por ato normativo não configura inovação primária incompatível com a reserva legal, mas simples explicitação procedimental de elemento já incorporado à função administrativa contemporânea.
Há muito o STF abandonou leitura oitocentista da vinculação da Administração à legalidade estrita, reconhecendo espaços relevantes de conformação à luz da juridicidade administrativa, que amplia o horizonte decisório para além da lei em sentido formal[2].
O art. 3º da Lei Orgânica do TCU (Lei 8.443/92) confere à Corte poder regulamentar para dispor sobre matérias de sua competência e sobre a organização dos processos que lhe são submetidos, incluindo critérios materiais, requisitos de admissibilidade, fluxos procedimentais e formas de deliberação. Nessa linha, a disciplina normativa da Secex-Consenso contribui para a segurança jurídica, ao reduzir casuísmo, tornar o procedimento previsível e permitir controle sobre eventuais excessos.
Igualmente relevante é a evolução do modelo. A IN 91/2022 foi sucedida pela IN 92/2023, que reforçou a vinculação da solução consensual à competência do TCU; pela IN 97/2024, que disciplinou o funcionamento das comissões de solução consensual; pela IN 101/2025, que ampliou transparência, participação social e critérios de admissibilidade; e pela IN 102/2026, que enfrentou o regime de admissibilidade discutido na própria ADPF 1183. A sequência revela aprendizado e diálogo institucional com o Supremo, algo esperado em processos de consolidação.
A preocupação, tanto no Supremo quanto na doutrina, com os limites competenciais do Tribunal de Contas da União é legítima, mas não pode conduzir à interdição da Secex-Consenso. Eventuais transbordamentos devem ser controlados de forma concreta, inclusive à luz dos próprios atos normativos da Corte de Contas, que vêm desempenhando relevante função de autocontenção.
O que não se justifica é a invalidação, em abstrato, de um espaço institucional voltado à construção de soluções negociadas, com base em uma leitura estritamente formalista da legalidade, dissociada da conformação contemporânea da função administrativa.
Nesse contexto, não parece adequado que o STF retroceda em relação à própria jurisprudência, que tem acompanhado e impulsionado transformações relevantes no Direito Administrativo brasileiro.
Afastar a constitucionalidade da Secex-Consenso implicaria reconduzir o controle externo a uma moldura rígida, pouco responsiva e incompatível com os desafios atuais da Administração Pública. É possível coibir excessos, fixar limites e exigir aderência à legalidade sem bloquear novos arranjos institucionais ou reduzir a atuação administrativa a um formalismo já superado.
O consenso, hoje, deixa de ser exceção tolerada para assumir posição de premissa axiológica do Direito Administrativo no século XXI, afirmando-se como elemento estrutural do Estado Administrativo contemporâneo.
[1] Por todos, merece especial destaque o MS 25.888/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, no qual restou assentada a impossibilidade de controle abstrato de inconstitucionalidade pelo Tribunal de Contas. Os precedentes que levaram à edição da Súmula Vinculante nº 3 – contraditório e ampla defesa nos processos de contas – também partiram da natureza administrativa dos atos praticados pelos Tribunais de Contas
[2] Dois exemplos relevantes: RE 579.951/RN, Rel. Min. Ricardo Lewandowski – desnecessidade de lei em sentido formal para proibição do nepotismo; ADI 4.874/DF, Rel. Min. Rosa Weber – legitimidade da função normativa das agências, a partir de espaços de conformação extraídos da lei setorial.