A Secretaria da Saúde do Estado de São Paulo publicou a Resolução SS nº 138, de 29 de julho de 2025, que dispõe sobre a vedação da taxa de administração no âmbito dos Convênios e Contratos de Gestão e estabelece as dinâmicas para o ressarcimento de despesas realizadas mediante o rateio administrativo.
O rateio administrativo ocorre nas situações em que as entidades parceiras da Administração Pública, que gerenciam múltiplos contratos ou projetos, centralizam suas operações administrativas, distribuindo os custos compartilhados entre todas as parcerias de forma a otimizarem os recursos.
A edição dessa normativa, tão aguardada pelas organizações sociais de saúde, representa uma resposta institucional aos desafios impostos, sobretudo a partir da Resolução SS nº 107, de 8 de novembro de 2019. Contudo, ainda persistem aspectos que demandam aperfeiçoamento em direção a uma regulação verdadeiramente alinhada à lógica que orienta o modelo de parcerias.
Esta não foi a primeira norma que tratou sobre o tema do rateio administrativo. A Resolução SS nº 116, de 10 de dezembro de 2012, previa esta possibilidade caso houvesse concentração de parte dos serviços gerenciais destinados ao suporte técnico direto à Administração, condicionando a sua admissibilidade à adequada demonstração contábil-financeira da despesa operacional.
Anos mais tarde, a Resolução nº 107/2019, mantendo o mantra da vedação da taxa de administração para as organizações da sociedade civil, elencou quais despesas não poderiam ser objeto de ressarcimento via rateio, além de pontuar os critérios destinados a orientar a interpretação desta prática (rastreabilidade, clareza, proporcionalidade e economia).
Esses comandos proibitivos, oriundos da lógica convenial, faziam sentido quando o parceiro era outro órgão público, e não uma organização da sociedade civil[1]. A adoção desta analogia indevida acabou por estender a vedação também às entidades do terceiro setor. Assim, proibir certas despesas passou a ser justificada pela Administração como mecanismo de contenção do que se entende como “remuneração indireta” das organizações.
Esta é uma posição que mereceria uma reformulação urgente, não apenas para superar o entendimento sobre o pagamento da taxa de administração, irrelevante na lógica do controle por resultados, mas principalmente para abandonar a ideia de que uma organização que não disponha de recursos de outras fontes seria “indigna” de manter relações de parceria com o Poder Público.
As entidades que gerenciam exclusivamente recursos públicos e, portanto, não integram a partilha de rateio apresentada à SESSP vêm, há algum tempo, sofrendo glosas desproporcionais — por vezes integrais —, a despeito da excelência do trabalho desenvolvido e do cumprimento das metas pactuadas. Essa tônica permanece perigosamente em vigor na Resolução nº 138/2025, ao exigir que a organização social participe obrigatoriamente da partilha das despesas (art. 4º).
Outro ponto importante é que as organizações da sociedade civil que celebram parcerias com o Poder Público, independentemente do regime jurídico adotado, possuem finalidades e objetivos de interesse público, ainda que nem sempre exatamente coincidentes com as atribuições específicas da Secretaria parceira. É precisamente por essa razão que a legislação aplicável às parcerias foi concebida sob a lógica da não competição entre o Poder Público e as entidades parceiras, mas sim da cooperação mútua voltada à realização de objetivos comuns.
Mas, muito além disto, uma das principais fragilidades da Resolução n.º 107/2019, mantida na Resolução nº 138/2025 consistiu em criar uma série de regras acerca das despesas que poderiam, ou não, ser objeto de rateio, sem levar em consideração que a autonomia das organizações sociais reside justamente na capacidade de a Administração conviver com a inovação e o dinamismo da iniciativa privada.
Na prática, a Resolução criou uma dissonância para a própria SESSP e para os órgãos de controle interno e externo, em face do modelo de gestão por organizações sociais. O que seria, por excelência, o controle de resultados (que tanto se fala, mas pouco corajosamente se persegue) se tornou refém da instrumentação dos meios. Preocupou-se com o que se gasta sem que houvesse o esforço de compreender a correlação das despesas realizadas, as finalidades do contrato de gestão e, sobretudo, o alcance das metas pactuadas.
Neste sentido, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo desempenhou papel fundamental na harmonização da Resolução nº 107/2019, construindo importante acervo de que as despesas são legítimas se vinculadas às finalidades do contrato de gestão. No entanto, a Corte teria pouca margem interpretativa em relação às despesas vedadas diante do cânone da legalidade estrita.
A nova Resolução manteve o rol proibitivo com algumas atualizações relevantes, porém tímidas. No mesmo sentido que as normas anteriores, a Resolução em vigor também repete a proibição de que organizações sociais da saúde e entidades conveniadas retenham valores dos repasses públicos a título de taxa de administração.
Por outro lado, autoriza expressamente o rateio de despesas com bens, estruturas e serviços compartilhados, desde que:
- estejam diretamente ligadas à execução do contrato de gestão/convênio ou em suporte técnico direto à administração da unidade estadual;
- sejam proporcionais ao volume e complexidade dos serviços gerenciados;
- sigam critérios de rastreabilidade, clareza, proporcionalidade, economia e benefício;
- sejam previamente aprovadas tanto pelo Conselho de Administração quanto pela entidade parceira e transparentemente divulgadas.
Entre as despesas que permanecem vedadas ao rateio estão: os custos com a manutenção da estrutura física da entidade gerenciadora, gastos com publicidade da organização, confraternizações, depreciação de bens, juros, condenações judiciais, treinamentos de funcionários da entidade, dentre outros (art. 7º).
Em contrapartida, a nova Resolução viabiliza, em algumas hipóteses que tratam das despesas vedadas ao rateio, a possibilidade de incluí-las na partilha, desde que estejam diretamente relacionadas à execução do Contrato de Gestão ou Convênio. A partir disso, confere-se alguma flexibilidade ao regime, que antes impunha vedação absoluta a determinadas despesas e, consequentemente, obrigava as entidades a devolverem valores, ainda que referentes a gastos claramente relacionados às atividades pactuadas.
É inegável o movimento para uma mudança de perspectiva sobre as premissas do rateio pela SESSP. Na Resolução nº 107/2019, essa prática era tratada como metodologia de caráter excepcional, justificável desde que se baseasse na real economia proporcionada ao Erário, conforme previsto em seu preâmbulo. Já a Resolução nº 138/2025 representa um salto significativo ao reconhecer o rateio como diferencial competitivo das entidades, ressaltando sua importância para a economicidade, a padronização de processos e a governança, também nos termos de seu preâmbulo.
Essa evolução de entendimento não ocorreu de forma repentina: nos últimos três anos, a própria SESSP já vinha incorporando a prática do rateio como critério de pontuação nos editais de chamamento público, sinalizando uma valorização progressiva dessa prática.
Em linhas gerais, a Resolução nº 138/2025 não representa exatamente uma ruptura na dinâmica de análise das prestações de contas das organizações. Ela antes reproduz a premissa de controle sobre decisões que deveriam estar na esfera de autonomia das entidades, preterindo, mais uma vez, a efetiva dinâmica de controle de resultados. Ainda assim, é possível identificar o esforço da Administração de tentar acomodar a prática já consolidada de rateio de despesas, apesar de persistirem os tabus mencionados.
Espera-se que uma futura reformulação possa incorporar, de fato, o exercício salutar de uma análise de impacto regulatório, acompanhada da respectiva consulta pública, aproximando cada vez mais o governo paulista de suas entidades parceiras na gestão pública da saúde.
[1] A Lei federal n.º 13.019/2014 já poderia ter sido utilizada como parâmetro interpretativo para orientar a edição das últimas resoluções, ao invés dos órgãos públicos se socorrerem à lógica convenial, profundamente distante da realidade dos Contratos de Gestão na área da saúde.