A Lei 15.432/2026, que instituiu o Marco Legal do Transporte Público Coletivo Urbano, entra em vigor em 14 de junho de 2027 e aposta na cooperação federativa para organizar o transporte nas cidades. Embora incentive a regionalização e a gestão associada, deixa em aberto como promover a convergência regulatória. Afinal, a prestação do serviço em escala regional não significa, necessariamente, a adoção de parâmetros regulatórios comuns.
A titularidade dos serviços segue a repartição constitucional de competências, cabendo aos municípios prover o transporte coletivo urbano, aos estados o intermunicipal e à União o interestadual e internacional. A lei admite diferentes arranjos de gestão associada, incluindo a constituição de unidades regionais e a constituição de consórcio público ou celebração de convênios de cooperação, observadas as competências dos titulares (art. 8º, § 2º). A adesão a esses arranjos é facultativa, preservadas suas responsabilidades (art. 8º, § 4º).
A gestão associada, inclusive por meio da autoridade metropolitana, pode favorecer regras comuns sobre tarifa, remuneração e níveis de serviço, mas não assegura a convergência entre regiões ou titulares externos a esses arranjos. Regionalizar sem enfrentar a fragmentação regulatória pode apenas reproduzi-la em outra escala.
O marco prevê instrumentos para promover essa convergência. O artigo 11 menciona normas de referência editadas pela União, e o artigo 12, parâmetros de referência estabelecidos por ato do Executivo federal. Mas não define quem elaborará essas referências nem como acompanhar sua adoção local. Quem coordenará sua elaboração e assegurará sua continuidade e consistência técnica? Como apoiar reguladores com menor capacidade institucional?
O saneamento oferece uma experiência relevante. A Lei 14.026/2020 atribuiu expressamente à então denominada Agência Nacional de Águas (ANA) competência para editar normas de referência destinadas à harmonização regulatória de serviços predominantemente municipais. O modelo preserva as entidades reguladoras infranacionais (ERIs), responsáveis por incorporar e aplicar as normas, e condiciona o acesso a determinados recursos e financiamentos federais à sua observância (art. 50, III da Lei 11.445/2007, alterada pela Lei 14.026/2020).
O transporte adota incentivo semelhante ao permitir vincular o apoio da União, inclusive para custeio dos serviços, ao cumprimento de metas de desempenho operacionais, de satisfação e ambientais estabelecidas nas normas federais de referência (art. 28, III). O desafio, portanto, não é simplesmente a ausência de incentivos, mas sua operacionalização e a definição de quem produzirá essas referências.
A ANA, hoje Agência Nacional de Águas e Saneamento, já dispunha de estrutura e experiência em regulação quando recebeu essas competências. Ainda assim, harmonizar um setor com múltiplos titulares, prestadores e reguladores revelou-se complexo em um setor novo. A experiência demonstra que editar normas é apenas uma das dimensões da convergência regulatória.
A Norma de Referência 4/2024 disciplina a governança das ERIs, com atenção à autonomia, transparência, participação e qualidade decisória. A harmonização, portanto, não se limita às regras aplicáveis aos prestadores: alcança também a capacidade institucional de quem regula. Segundo a ANA, apenas 20 ERIs de abastecimento de água e 21 de esgotamento sanitário constavam como aderentes às normas de referência em dezembro de 2025, abrangendo 2.926 municípios, em um universo de 88 ERIs.
Nessa direção, a ANA instituiu o Programa de Incentivo ao Fortalecimento da Governança Regulatória do Saneamento Básico (Pró-Saneamento)[1], que prevê diagnóstico de maturidade institucional, planos de ação, metas, capacitação, assistência técnica e incentivos financeiros vinculados a resultados. Embora sua criação não comprove, por si, seus resultados, o Programa reconhece a necessidade de apoiar a aplicação das normas.
Outra frente é a produção de informações comparáveis entre as ERIs. Em 2026, a ANA aprovou a Norma de Referência 16, que disciplina a contabilidade regulatória de água e esgoto. A iniciativa mostra que a convergência também pode ocorrer pela padronização de informações, metodologias e critérios de análise, sem exigir decisões idênticas em todos os territórios.
A tarifa social de água e esgoto ilustra a importância de parâmetros nacionais para políticas de proteção aos usuários e a dificuldade de implementá-los. A Lei 14.898/2024 estabeleceu diretrizes nacionais para o benefício, regulamentado pela Norma de Referência 13/2025. Em julho de 2026, segundo a ANA, apenas 1.920 municípios haviam concluído a implementação da tarifa social, enquanto 621 estavam em processo de reequilíbrio econômico-financeiro e 1.272 ainda estavam na etapa de obtenção de dados do CadÚnico. Os dados mostram que implementar uma política nacional exige cadastros, financiamento e ajustes contratuais. Dependem, portanto, da capacidade de cada ERI em tornar realidade o que a lei e a norma de referência previram.
No transporte, a discussão sobre benefícios sociais também é relevante. Segundo o Anuário da NTU 2023-2024, 365 cidades adotavam alguma modalidade de subsídio público em suas políticas tarifárias, inclusive tarifa zero. Embora subsídios operacionais e tarifas sociais não sejam equivalentes, a diversidade de modelos evidencia a complexidade das escolhas sobre o financiamento e a acessibilidade econômica do serviço.
Essa heterogeneidade suscita a questão de saber se haveria espaço para parâmetros nacionais mínimos sobre transparência dos benefícios, critérios de elegibilidade, identificação dos usuários e avaliação de seus impactos econômicos, preservadas as escolhas locais sobre financiamento e política tarifária.
A questão alcança outros temas como indicadores de qualidade, transparência, dados operacionais e metodologias de avaliação econômico-financeira. Parâmetros comuns poderiam favorecer a comparabilidade e a segurança jurídica, sem uniformizar as decisões.
Resta, portanto, discutir quem poderia produzir referências nacionais, quais matérias justificam essa atuação e como promover sua implementação.
A Secretaria Nacional de Mobilidade Urbana surge como possibilidade, mas seria necessário assegurar continuidade institucional para uma atuação permanente. A ANTT possui experiência regulatória, embora suas competências não abranjam a regulação do transporte urbano municipal e intermunicipal. Também enfrenta restrições orçamentárias, realidade comum às agências federais[2]. A criação de uma nova agência também foi cogitada durante a tramitação da lei, mas não avançou. A alternativa implicaria instituir uma nova estrutura, em vez de aproveitar as existentes.
O saneamento não oferece uma receita institucional pronta. Mostra, porém, que convergência regulatória exige referências comuns, coordenação, incentivos, fortalecimento institucional e acompanhamento. A Lei 15.432/2026 reconhece a integração federativa, mas deixa parte dessa arquitetura indefinida. Sem clareza sobre quem produzirá as referências e como serão adotadas, há risco de multiplicação de soluções incompatíveis. A regionalização pode avançar, mas sem convergência onde ela é necessária, poderá apenas reorganizar a fragmentação que pretende superar.
[1] Resolução ANA 179/2024.
[2] SALINAS, Natasha Schmitt Caccia; ASSUMPÇÃO, Caio; GOMES, Lucas Thevenard; RIBEIRO, Jeane Santos. Recursos em queda, obrigações em alta: a sustentabilidade da força de trabalho nas agências reguladoras federais. Rio de Janeiro: FGV Direito Rio, Regulação em Números, ago. 2025. Disponível em: https://regulacaoemnumeros-direitorio.fgv.br/sites/regulacaoemnumeros-direitorio.fgv.br/files/relatorios/relatorio_orcamento.pdf