A partir de 1º de janeiro de 2027, o Imposto Seletivo (IS) ingressará efetivamente no cotidiano de determinados setores econômicos. Entre eles, ganha especial relevo a mineração, talvez a atividade cuja tributação pelo “imposto do pecado” se mostre mais controversa.
A inédita tributação da atividade extrativa por um imposto seletivo – talvez a única experiência dessa natureza no mundo – comporta uma série de discussões. Aqui, discutiremos objetivamente a “extração” como fato gerador do IS e seus reflexos sobre a possibilidade de se cobrar o tributo nas exportações de minérios.
O ponto de partida é reconhecer que o Imposto Seletivo é, em sua essência, um tributo que deve perseguir finalidades extrafiscais. Diferentemente do IBS e da CBS, concebidos para a tributação arrecadatória do consumo, a finalidade central do IS reside na indução de comportamentos: pretende-se onerar determinados bens e serviços em razão dos prejuízos que provocam à saúde ou ao meio ambiente, de modo que o encarecimento tributário desestimule as escolhas que lhes dão origem.
É justamente a necessária vinculação do IS ao desestímulo do consumo de bens e serviços prejudiciais que torna controvertida a inclusão da “extração” em seu campo de incidência. Introduzido na PEC 45/2019 nos momentos finais da tramitação no Senado Federal, o vocábulo foi justificado pela pretensão de alcançar “atividades poluentes e degradantes ao meio ambiente”.
Nesse contexto, há de se fazer uma distinção relevante entre a nocividade atribuída ao bem e os impactos decorrentes do processo empregado para obtê-lo. Daí a primeira questão a ser enfrentada: a Constituição Federal (CF) trata a mera retirada do minério do solo como fato tributável ou, ao mencionar a “extração”, identifica etapa em que se operacionaliza a tributação do bem destinado ao consumo? Na primeira leitura, tributa-se a própria atividade extrativa; na segunda, a cobrança é vinculada a um ato de consumo subjacente.
Filiamo-nos à segunda interpretação. A nosso ver, a finalidade extrafiscal não dispensa a identificação de um fato signo presuntivo de riqueza, nem afasta as garantias que condicionam o exercício da competência impositiva. Mesmo se tratando de tributação extrafiscal, subsistem os “aspectos garantistas do princípio da capacidade contributiva”, entre os quais a “capacidade contributiva objetiva, isto é, a necessidade de que a hipótese de incidência descreva um fato signo presuntivo de riqueza”[1]
Esse fundamento deve ser conjugado com a própria redação do art. 153, VIII, da CF, que vincula a prejudicialidade aos “bens e serviços” sobre os quais recaem a produção, a extração, a comercialização ou a importação. O atributo que delimita a competência é, portanto, referido ao objeto dessas atividades. Reforça essa leitura o quanto previsto no § 6º, II, do mesmo dispositivo, ao determinar que o imposto incidirá “uma única vez sobre o bem ou serviço”.
Parece-nos inafastável, portanto, que sendo o IS brasileiro um excise tax, sua exigência deve estar vinculada a um ato de uso ou consumo. Afinal, tal categoria de tributos, conforme ensina Rita de la Feria, possui como fato gerador “o uso dos produtos a eles sujeitos, mesmo quando, para fins de simplificação, a lei utiliza um critério legal substitutivo, como a venda, a importação ou o registro do produto, para presumir o consumo.”
Não é outra, aliás, a lição estrutural do próprio IPI, cuja tradição o IS pretende herdar: embora a competência recaia sobre “produtos industrializados”, o fato gerador jamais foi o ato de industrializar, mas a operação com o produto, entendida como a saída do estabelecimento, o desembaraço aduaneiro ou a arrematação.
Entendemos, dessa forma, que o Imposto Seletivo não possui autorização constitucional para alcançar a atividade econômica extrativa isoladamente considerada. O minério extraído e depositado no pátio da mineradora representa, sob a perspectiva da tributação do consumo, riqueza ainda latente desprovida de ato de mercancia ou de efetiva utilização pelo próprio produtor.
Essa compreensão – de que a extração não constitui materialidade autônoma, mas etapa da tributação do bem destinado ao consumo – projeta-se diretamente sobre a controvérsia relativa às exportações.
O art. 153, § 6º, VII, da CF estabelece que, “na extração, o imposto será cobrado independentemente da destinação”. A expressão tem sido compreendida como autorização para alcançar o minério destinado ao exterior, sob o argumento de que a cobrança recairia sobre o ato de extrair, em momento anterior à operação de exportação.
Foi essa, inclusive, a interpretação adotada nas razões do veto presidencial ao inciso I do art. 413 do projeto convertido na LC 214/2025, que previa cláusula geral de não incidência sobre as exportações dos bens e serviços sujeitos ao imposto.
Acontece que o art. 153, § 6º, I, da CF determina que o Imposto Seletivo “não incidirá sobre as exportações”, conferindo-lhes imunidade, sem ressalvar os bens minerais. É, pois, à luz dessa imunidade ampla, delimitadora da própria competência tributária da União, que deve ser compreendida a incidência do IS sobre a extração.
Partindo da ideia de se tratar de um termo “plurívoco”, a interpretação proposta por Scaff é que o alcance da expressão “independentemente da destinação” (i) deve respeitar a imunidade às exportações conferida pelo art. 153, § 6º, I, da CF e (ii) está relacionada à “finalidade ou serventia e não à territorialidade”[2]
Essa leitura encontra amparo na própria interpretação sistemática do texto constitucional: das 17 oportunidades em que o vocábulo “destinação” é utilizado pelo constituinte, em nenhuma o emprego se deu como referência a “local” ou “destino físico” – na maioria dos casos, o significado empregado é de “utilização de recursos públicos”.[3]
Em linha com tais conclusões, nosso entendimento é que a expressão “independentemente da destinação” circunscreve que o tributo incidirá tanto quando o bem mineral for destinado à comercialização quanto quando for utilizado ou consumido pelo próprio produtor. Trata-se de diferenciação semelhante à prevista na legislação da CFEM, que, para fins de incidência da compensação, distingue a venda do consumo do bem mineral.
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Em suma, a inclusão da atividade extrativa no âmbito do Imposto Seletivo não autoriza que se abandone a natureza que conforma o tributo. A competência outorgada pela CF é dirigida a bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente e deve ser exercida em consonância com a lógica de um imposto sobre o consumo.
A mesma premissa orienta a leitura da expressão “independentemente da destinação”. Interpretada em conjunto com a imunidade expressamente assegurada às exportações pelo inciso I do § 6º do art. 153, a disposição alcança as diferentes formas de inserção do bem mineral no circuito econômico interno (mediante comercialização ou consumo pelo próprio produtor), mas não permite tributar sua remessa ao exterior.
[1] Folloni, André. Imposto Seletivo e Extrafiscalidade: Tributação protetiva da Saúde e do Meio Ambiente. São Paulo: Editora Juspodivm, 2026, pg. 163
[2]SCAFF, Fernando Facury. Incidência do imposto seletivo sobre bens minerais e sua exportação. CONJUR. Disponível em: https://conjur.com.br/2024-jul-08/incidencia-do-imposto-seletivo-sobre-bens-minerais-e-sua-exportacao/. Acesso em 14.09.2026.
[3] Shingai, Thais Romero Veiga. Vasconcelos, Breno Ferreira Martins. Manual da reforma tributária: aspectos práticos do Imposto Sobre Bens e Serviços, da Contribuição Sobre Bens e Serviços e do Imposto Seletivo. 1. ed. Barueri – SP: Atlas, 2025. Pgs. 221 a 225