Desde o início das discussões a respeito da reforma tributária sobre o consumo, muitos de seus entusiastas sustentam que as novas regras tendem a reduzir a litigiosidade tributária. Essa expectativa, entretanto, não está alinhada aos estudos conduzidos pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e pelos tribunais superiores, que acreditam em um substancial incremento na litigiosidade, na possibilidade de interpretações divergentes entre os tribunais e apontam para uma necessidade de reestruturação do contencioso judicial tributário.
Os primeiros levantamentos a respeito dos impactos da reforma tributária sobre o contencioso tributário foram realizados pelo CNJ[1] e tiveram como resultado uma proposta de Emenda Constitucional que tem como principais pilares a criação de órgãos de jurisdição tributária virtuais compostos por juízes federais e estaduais para julgar conjuntamente as demandas relativas ao Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e à Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e a alteração de regras processuais a fim de permitir a conexão de processos envolvendo IBS e CBS.
Na mesma linha, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) instaurou um Grupo de Trabalho[2] que concluiu que o volume dos litígios em matéria tributária que tramitam naquela Corte podem triplicar com a reforma tributária, reconhecendo a necessidade de uma reforma do contencioso judicial tributário.
Em paralelo, o Supremo Tribunal Federal (STF) também inaugurou um grupo de estudos para coletar propostas de melhorias, tendo recebido diversas sugestões até o final do mês de maio. Espera-se que essas propostas sejam avaliadas por um grupo de especialistas até o final do ano para que sejam endereçadas possíveis soluções.
O arcabouço constitucional da reforma tributária previu que os dois principais novos tributos, o IBS e a CBS, teriam estruturas análogas, devendo observar regras comuns quanto aos fatos geradores, bases de cálculo, hipóteses de não incidência, sujeitos passivos, imunidades, regimes específicos, diferenciados ou favorecidos de tributação e mecanismos de não cumulatividade e creditamento, conforme dispõe o art. 149-B da Constituição Federal.
A legislação infraconstitucional, por sua vez, procurou conferir tratamento integrado à administração tributária do IBS e da CBS. A Lei Complementar 214/2025, que instituiu as novas incidências, prevê mecanismos de coordenação entre a Receita Federal e o Comitê Gestor do IBS, enquanto a Lei Complementar 227/2026 estabeleceu um modelo de fiscalização compartilhada e coordenada.
Nos termos dos artigos 2º e 3º da LC 227, a Receita e o Comitê Gestor compartilham informações fiscais, administram conjuntamente o sistema de registro das fiscalizações e buscam harmonizar interpretações, obrigações acessórias e procedimentos relativos às normas comuns aplicáveis ao IBS e à CBS. Além disso, os estados, o Distrito Federal e os municípios podem fiscalizar contribuintes localizados em seus territórios ou que realizem operações destinadas aos respectivos entes federativos, mediante atuação coordenada por meio do Comitê Gestor.
Contudo, a similitude normativa e a coordenação fiscalizatória não foram integralmente reproduzidas na estrutura de solução de controvérsias. No âmbito administrativo, o contencioso do IBS será julgado exclusivamente pelos órgãos integrantes do Comitê Gestor do IBS, em sistema próprio composto por primeira instância, segunda instância e instância de uniformização de jurisprudência, conforme os artigos 88 e 89 da LC 227.
Já o contencioso administrativo da CBS permanecerá submetido à estrutura federal atualmente existente, sob competência da Receita Federal e do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), observadas as regras do Decreto 70.235/1972 e da legislação federal aplicável.
A separação também subsiste na esfera judicial. As controvérsias relativas à CBS, por envolverem tributo de titularidade da União, serão processadas e julgadas pela Justiça Federal, nos termos do art. 109, inciso I, da Constituição Federal. Por sua vez, as discussões envolvendo o IBS serão submetidas à Justiça Estadual, uma vez que o imposto é de titularidade compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios. A própria LC 227 atribui às Procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sob coordenação do Comitê Gestor, as atividades de cobrança e representação judicial relacionadas ao IBS.
Nesse contexto, embora a reforma tributária tenha como premissa a convergência normativa entre o IBS e a CBS, permanece a possibilidade de formação de entendimentos distintos entre as instâncias administrativas e judiciais competentes para definir os litígios envolvendo os novos tributos. A existência de órgãos julgadores diversos, submetidos a competências constitucionais distintas, poderá representar um importante foco de controvérsia nos próximos anos, especialmente em temas relacionados às regras comuns aplicáveis aos dois tributos.
No âmbito do contencioso administrativo existe a previsão, na LC 227, da Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS, competente para fixar teses e editar súmulas de caráter vinculante sobre matérias repetitivas.
O incidente de uniformização de matérias repetitivas, contudo, somente poderá ser suscitado pela representação da Fazenda Pública e dos presidentes dos órgãos julgadores do Comitê Gestor do IBS ou do Carf, o que, na prática, pode dificultar a fixação de teses favoráveis aos contribuintes ante a sua falta de legitimidade para deflagrar o incidente.
Já na esfera judicial, ainda não existe previsão de qualquer órgão ou mecanismos voltados a essa harmonização. A única inovação trazida pela Emenda Constitucional 132/2023 foi a previsão, no art. 105, I, j, da Constituição Federal, da competência do STJ para julgar os conflitos entre entes federativos ou entre estes e o Comitê Gestor do IBS a respeito do IBS e da CBS.
Tal disposição, entretanto, tem alcance restrito, uma vez que tem por objetivo solucionar conflitos entre os entes federativos quanto à administração e fiscalização dos tributos, não havendo previsão expressa de uniformização de eventuais decisões divergentes proferidas pela Justiça Federal e pela Justiça Federal especialmente no que diz respeito às regras gerais comuns ao IBS e à CBS.
Na prática, o que já podemos observar, antes mesmo do início da exigência do IBS e da CBS, é que a jurisprudência pode caminhar em sentido contrário ao da harmonização pretendida.
Em um dos primeiros temas práticos levados aos tribunais a respeito da nova sistemática de tributação, a possibilidade de a lei complementar restringir a imunidade aplicável às exportações indiretas, o que se tem, até o momento, é um cenário de completa divergência entre os tribunais.
Isso porque, no Mandado de Segurança impetrado pelo Conselho Brasileiro das Empresas Comerciais Importadoras e Exportadoras (Ceciex), perante a 7ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal para discutir a incidência do IBS[3], foi recentemente prolatada sentença concessiva da segurança pretendida.
Já no Mandado de Segurança impetrado pela mesma associação para discutir a CBS[4], por sua vez, a sentença proferida pela 6ª Vara Federal Cível do Distrito Federal denegou a segurança sob a alegação de que a Lei Complementar não teria restringido o alcance da imunidade conferida às exportações.
Esses casos são especialmente emblemáticos pois versam sobre hipótese de imunidade que deveria produzir efeitos idênticos para os dois tributos e, ao contrário dessa expectativa, o que as decisões até então proferidas evidenciam é um possível descompasso no entendimento dos tribunais sobre uma mesma questão jurídica.
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É prematuro afirmar que as decisões proferidas serão mantidas pelas instâncias superiores, porém esses primeiros precedentes apontam para um desafio institucional que parece não ter sido devidamente considerado ao longo da edição das normas que vêm, paulatinamente, desenhando o novo cenário, qual seja, a ausência de mecanismos efetivos para a uniformização de entendimentos a respeito de tributos concebidos para serem aplicados como irmãos gêmeos.
Diante desse cenário, é de extrema relevância que sejam discutidos e implementados mecanismos processuais que mitiguem a formação de entendimentos díspares entre o IBS e a CBS, até mesmo para que se concretize um dos principais princípios norteadores da reforma tributária, o da simplicidade.
[1] Portaria CNJ 96/2025
[2] Portaria STJ/GP 458/2024
[3] Mandado de Segurança 0701878-82.2026.8.07.0018
[4] Mandado de Segurança 1013794-80.2026.4.01.3400